政府采购制度改革迈向纵深

上传时间:2019-03-06 作者:中国政府采购报

 

政府采购制度改革迈向纵深

架梁立柱,政府采购框架清晰明朗

步伐笃定,政府采购制度不断完善

■ 本报记者 杨文君

近年来,政府采购制度建设疾而步稳,各项规章办法密集出台,法规体系不断完善,政府采购因此有了稳固的“地基”和坚实的“框架”。为健全科学高效的采购交易机制,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)应运而生;为改进评审机制,《政府采购评审专家管理办法》再度修订;为强化政府采购政策功能措施,《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》《促进大中小企业融通发展三年行动计划》《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》等相继出台;为健全政府采购监督管理机制,《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》发布……

“九层之台,起于累土。”政府采购制度的建设完善并非能一蹴而就。未来,政府采购将按照《深化政府采购制度改革方案》的总体要求迈向纵深,更进一步。

交易规则日臻完善

改革“快车”不“慢待”,交易规则的健全首当其冲。

公开招标是政府采购法规定的主要采购方式,在政府采购活动中规模占比最大、使用最为频繁。为了规范政府采购招投标活动,财政部于2004年颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)(以下简称“18号令”),其在规范招标采购活动、创造公平竞争市场环境、实现国家政策目标等方面发挥了积极作用。但其作为政府采购领域的第一个部门规章,在制定之时,政府采购市场还不完善,政府采购实践还不充分,各方对政府采购的理解也不到位。随着国家各项改革的不断深入以及政府采购实践的不断发展,18号令亟需向着更加市场化、法制化、规范化、国际化的方向调整完善。

为此,财政部于2017年对18号令作了修订,并公布了修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)(以下简称“87号令”),其自2017年10月1日起施行。

87号令一共7章88条,在18号令的基础上删除了36条,新增了34条,修订了54条,对18号令作了全面修订,是政府采购法及其实施条例基本要求的细化补充,与招标投标法及实施条例进行了衔接,其中强化了采购需求和履约验收管理,推进了结果导向转变;完善了公平交易规则,提高了透明度和公正性;完善了采购程序,着力提高了采购效率;规范了招标采购方式的适用情形,增强了邀请招标方式的灵活性;强化了采购人的主体责任,落实了权责对等要求;保障了供应商权益,降低了制度性交易成本。

除此,财政部还进一步明确了批量集中采购的交易规则,2016年末财政部印发《关于进一步做好中央预算单位批量集中采购有关工作的通知》,结合采购人的现实需要深化批量集中采购改革。与过去相比,作出了5个方面的变化:一是建立批量集中采购与协议供货价格联动机制;二是开展批量集中产品售后服务单独采购;三是京外中央单位空调机采购不再实行批量集中采购;四是京内中央单位空调机批量集中采购的频次调整为第二、三季度按月执行,第一、四季度按季度进行;五是各主管预算单位应当将协议供货采购数量严格控制在同类产品上年度购买总数的30%以内。这些变化有利于发挥集中规模及价格优势,提高采购效率和效果。

事实上,交易规则的改善不仅体现在不同的采购方式上,也表现在各类采购对象上。为进一步规范政府购买服务行为,财政部于2018年6月发布了《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》,向社会公开征求意见。其拟将以部门规章的形式出台,对政府购买服务制度进行顶层设计,为推行政府购买服务提供全面、完整和可操作的政策框架和制度保障。其中对购买内容及指导目录、政府购买服务的预算管理、承接主体确定方式等作出了新规定。

代理机构管理和评审专家机制“再做加法”

代理机构和评审专家是政府采购的两个重要方面,建立和改进两者的工作机制,方能让政府采购“不乱于行”。

让专业的人办专业的事儿。政府采购代理机构资格认定取消后,代理机构数量出现井喷式增长。然而,代理机构素质良莠不齐、管理不规范等问题也日益凸显。为此,财政部对政府采购代理机构进行“放管服”改革,取消资格认定,做好“放”的“减法”;实行便利的登记制,做好“服”的“乘法”,在此基础上,又在“管”上做“加法”,出台了《政府采购代理机构管理暂行办法》,该办法于2018年3月1日正式施行。

对于评审专家,财政部于2016年11月发布修订后的《政府采购评审专家管理办法》,从9个方面规范了对评审专家的管理要求,并对评审专家的抽取、费用支付等问题分别进行了明确和规范。《办法》的修订一方面从制度层面裨补阙漏,根据政府采购法及其实施条例关于评审专家管理的要求,在制度上建立健全评审专家进入、使用、退出机制,明确专家评审工作纪律和要求、专家回避情形、专家对评审报告的争议处理、专家名单保密与公告要求、专家履职情况记录、专家库动态管理等内容。另一方面从操作层面对症下药,结合实践中反映出的问题,适应政府采购管理环境的变化,针对专家权责不对等、专家不足,以及少数专家不专、不公等现象制定完善措施。

政策功能措施“落地有声”

“一枝一叶总关情”,取之于民还要用之于民。伴随着我国政府采购政策同各项宏观经济政策和社会事业发展联系越来越紧密的节奏,政策功能体系更需不断强化。

在促进中小企业发展方面,工业和信息化部、发展改革委、财政部、国资委于2018年11月联合印发了《促进大中小企业融通发展三年行动计划》,其指出,要落实政府采购支持中小企业发展,政府机构应预留本部门年度采购预算总额30%以上面向中小企业,其中预留给小型和微型企业的比例不低于60%(中小企业无法提供的商品和服务除外)。鼓励大型企业与中小企业组成联合体共同参加政府采购,联合体中约定小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的,可给予联合体2%-3%的价格扣除。推进政府采购信用担保试点,鼓励为小型微型企业参与政府采购提供履约担保和融资担保等服务,营造融通发展良好外部环境。

此外,财政部同民政部、中国残疾人联合会还联合发布了《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》,政府采购政策支持范围再次“扩容”。其中明确,政府采购将通过享受促进中小企业发展相关政策、在非招标方式采购等方面进行支持,鼓励采购人优先选择残疾人福利性单位的产品等措施促进残疾人就业。

对于节能环保,政府采购也有“新动作”。财政部、发展改革委、生态环境部、市场监管总局日前联合出台《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》 ,通知自2019年4月1日起执行。通知明确,调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制,节能环保清单由产品清单改为品目清单,逐步扩大认证机构范围,统一公布相关认证机构和获证产品信息,加大政府绿色采购力度。

监督管理机制“环环相扣”

“靡不有初”,也要“有终”。政府采购是一个连续的过程,任一步骤出现纰漏,都会影响最后的采购结果。为此,多项制度相继出台,为政府采购各环节严格把关。

采购伊始,就要严把采购人和集中采购机构的内控管理关口。近年来,一些采购人、集中采购机构积极探索建立政府采购活动内部控制制度,取得了初步成效,但总体上还存在体系不完整、制度不健全、发展不平衡等问题。为了进一步规范政府采购活动中的权力运行,强化内部流程控制,促进政府采购提质增效,财政部于2016年7月印发《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》,出台多项措施加强内控管理。其中要求采购当事人通过明晰事权,依法履职尽责;合理设岗,强化权责对应;分级授权,推动科学决策;优化流程,实现重点管控等。

关于采购流程,在“互联网+政务服务”的大环境下,财政部根据国家电子政务总体部署和《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》(国办发〔2017〕39号)有关要求,制定出台了《政务信息系统政府采购管理暂行办法》,明确政务信息系统采购管理。《办法》对政务信息系统政府采购的工作职责,采购需求,大数据、云计算、IPv6等新技术的应用,采购方式和评分方法,履约验收等内容作了规定。该《办法》已从2018年1月1日起施行。

在采购“末端”方面,2016年11月,《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》正式发布,对采购过程中的“一头一尾”环节进行了明确规定,并强调,各地区、各部门要充分认识采购需求和履约验收管理的重要性和必要性,切实加强政府采购活动的结果管理。

对于事后的质疑投诉环节,财政部对原有的《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)(以下简称“20号令”)进行了修订,出台了《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)(以下简称“94号令”)。20号令自2004年颁布施行以来,有效防止和纠正了政府采购不当和违法行为,保护了政府采购当事人的合法权益,取得了良好效果。但随着经济社会的发展以及政府采购制度改革的深入,20号令已不完全适应现行法规及实际监管的需要。为了落实党的十九大报告中关于坚持全面依法治国的要求,优化政府采购监管救济措施,推动政府采购管理从“重审批、轻监管”向“加强事中事后监管”转变,进一步维护供应商合法权益和公平公正的市场秩序,保证市场活力的持续释放,财政部对20号令进行了修订。94号令较20号令增加了“质疑提出与答复”一章并对质疑程序予以规定,还对政府采购法及实施条例的有关规定进行补充细化,进一步强化公开透明,提高采购效率,保障公平公正,明确了财政部门的相关权责,纳入了实践中行之有效的做法,还参照现行法律及司法解释,进行技术性完善。此外,为保障94号令于2018年3月1日起顺利实施,财政部组织力量起草了政府采购供应商质疑函和投诉书范本,并于去年2月正式发布,使全国各类政府采购项目的供应商质疑与投诉有了统一的范本。

此外,《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》的发布、《关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》的出台,以及《关于对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》的签署,都标志着政府采购事后监督与管理进一步加强。